Rätt nivå

Den här texten ersätter projektets första positionstext, Den svenska subsidiaritetshypotesen. Den gamla texten hävdade att Sveriges problem i grunden beror på centraliserad styrning, som den beskrev som “matematiskt oförmögen” att hantera ett komplext samhälle. När vi granskade påståendena system för system höll den diagnosen inte. Sverige är redan ett av de mest decentraliserade länderna i flera avseenden: kommunerna har planmonopol, skolan är kommunaliserad, sjukvården är regional och mer än hälften av de offentliga kulturutgifterna beslutas lokalt och regionalt.

De återkommande problemen vi fann ligger på andra ställen. De finns i gränssnitten mellan nivåer, där ansvaret för samma person eller fråga är delat. De finns där de som redan bor på en plats beslutar om sådant som påverkar många fler, som bostäder och vindkraft. De finns där handlingsutrymmet och kontinuiteten nära den enskilda människan är för svaga, som i hemtjänsten. Och de finns där lokal frihet saknar nationella golv, som i skolans ökande skillnader.

Subsidiaritet betyder i den här texten inte decentralisering, utan att söka rätt nivå: så nära som möjligt, så högt som nödvändigt. Principen pekar åt båda hållen. Ashbys lag om nödvändig variation används som en lins för att ställa frågor, inte som ett bevis.

Texten avslutas med fem prövbara hypoteser, var och en med en beskrivning av vad som skulle tala emot den. Syftet är att projektets arbete framöver ska kunna visa om vi har fel.

Den första hypotesen

Projektets första positionstext formulerades 2026 och byggde på en enkel tanke: att Sverige under 1900-talet byggde välfungerande, centraliserade system, men att samhället har blivit för komplext för att styras från en central punkt. Med hjälp av W. Ross Ashbys lag om nödvändig variation hävdade texten att centraliserad styrning inte kan matcha den variation som ett modernt samhälle rymmer, och att misslyckanden därför var oundvikliga. Lösningen var att föra beslut och resurser nedåt.

Vad granskningen visade

Hösten 2026 granskade vi projektets analyser av tio samhällssystem, deras förslag och det underlag de byggde på. Granskningen visade tre saker.

Många uppgifter stämde inte. Siffror som saknade källor, felaktiga lagrum och exempel som inte gick att belägga. De har rättats eller tagits bort, och sidorna har fått rättelsenoteringar.

Diagnosen stämde inte i sin allmänna form. I område efter område fann vi att besluten redan fattas lokalt eller regionalt, och att debatten i flera fall handlar om att staten borde ta mer ansvar, inte mindre. Den statliga utredningen om skolans huvudmannaskap presenterade ett förstatligande som ett av två alternativ. Den parlamentariska Vårdansvarskommittén avvisade ett statligt övertagande av sjukvården men föreslog att staten tar över vissa utvalda uppgifter.

Det fanns mönster som den gamla hypotesen inte fångade. Problemen samlades på andra ställen än i “centraliseringen”: i samordningen mellan nivåer, i lokala beslut med regionala följder, i bristande handlingsutrymme nära människan och i ojämlikhet där nationella golv saknas.

Varför en ny text och inte en revidering

En revidering som rättade allt detta hade behållit titeln men bytt ut argumentet. Vi har därför valt att arkivera den gamla texten, med en förklaring, och skriva en ny. Den gamla texten finns kvar för den som vill se hur projektets tänkande har förändrats.

Så nära som möjligt, så högt som nödvändigt

Subsidiaritetsprincipen säger att en uppgift ska skötas på den lägsta nivå där den kan skötas väl, och på en högre nivå när det behövs. Principen formulerades i den katolska sociallärans skrifter på 1930-talet och finns i dag i EU:s fördrag, där den styr vad EU ska göra och vad som ska lämnas åt medlemsländerna. En närliggande tanke finns i den svenska regeringsformen: en inskränkning av den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt för sitt ändamål.

Principen säger alltså inte att decentralisering alltid är bättre. Den säger att man ska fråga, uppgift för uppgift, var förutsättningarna finns.

Vad som avgör rätt nivå

Forskningen om flernivåstyrning, bland annat nationalekonomen Wallace Oates arbete om fiskal federalism, pekar på några återkommande avvägningar:

Skäl för en lägre nivå

• Lokal kunskap: de som lever med ett problem vet ofta saker som är svåra att förmedla uppåt.
• Olika behov och önskemål: när människor på olika platser vill olika saker kan olika lösningar göra fler nöjda.
• Ansvarsutkrävande och delaktighet: beslut som fattas nära kan vara lättare att förstå och påverka.

Skäl för en högre nivå

• Spridningseffekter: när ett beslut påverkar andra än dem som fattar det blir lokala beslut ofta för snäva.
• Skala och kompetens: vissa uppgifter blir bättre eller billigare i större skala.
• Lika rättigheter: grundläggande rättigheter ska inte bero på bostadsort.
• Riskdelning: när kostnader delas av många klarar sig den enskilda platsen bättre vid en kris.

Statsvetaren Elinor Ostrom visade dessutom att många resurser sköts bäst av flera överlappande nivåer som samverkar, snarare än av antingen staten eller den enskilda orten. Rätt nivå är ofta en kombination.

Ashbys lag som lins

W. Ross Ashbys lag om nödvändig variation säger att den som ska styra något behöver kunna svara på lika många olika situationer som det styrda kan hamna i. Lagen är användbar för att ställa frågor om styrning: vilken variation möter systemet, och hur hanterar det den? Det finns tre huvudsakliga sätt:

• Förstärka styrningens förmåga, till exempel genom att delegera beslut, ge personal handlingsutrymme eller ta in lokal kunskap.
• Dämpa variationen, till exempel genom gemensamma regler, standarder och schabloner.
• Förändra systemet, så att färre problem uppstår från början.

Lagen har också gränser, och den gamla texten överskred dem:

• Den säger inte var variationen måste finnas. En central myndighet kan förstärka sin förmåga genom att delegera, och en decentraliserad organisation kan sakna förmåga om kunskap och resurser inte följer med.
• Den säger inte att standardisering är fel. Gemensamma byggregler, betygskriterier och rättigheter fungerar just för att de är gemensamma.
• Den är ett resultat inom en formell modell. Att den stämmer i modellen betyder inte att vi kan mäta “variation” i ett samhälle på ett enkelt sätt.
• Den säger inte att det räcker att kunna skilja på många situationer. Styrningen måste skilja på de situationer som kräver olika åtgärder. En uppföljning som mäter mycket, men inte det som avgör vad man bör göra, hjälper inte (XX, XXVII).

Vi använder därför Ashbys lag som ett sätt att ställa bättre frågor, inte som ett bevis för att en viss nivå är rätt.

Vad våra modeller tillför

Projektets forskningsserie Governance as Engineering prövar frågan om rätt nivå i formella modeller och simuleringar. Resultaten gäller modellerna, inte Sverige, och serien är inte referentgranskad. Tre resultat skärper ändå frågorna ovan.

Tidsskala. I en simulering med störningar på flera tidsskalor klarade varken central eller enbart lokal styrning alla störningar. Den centrala var för långsam för snabba lokala störningar, och den lokala överreagerade på långsamma förändringar. Bäst fungerade flera nivåer, där varje nivå ansvarade för de störningar dess reaktionstid räckte till. Det ger ytterligare en fråga att ställa: hur snabbt måste någon reagera, och hur länge pågår förändringen? (II)

Gränsdragning. När ett beslut påverkar andra än dem som fattar det kan man vidga gränsen så att fler omfattas. Men då blir vägen längre mellan dem som ser problemet och dem som beslutar. I modellen undgick ingen enskild gränsdragning den avvägningen. Det talar för delat ansvar över gränser, och för att dela information och nytta, snarare än att bara flytta beslutet uppåt eller nedåt (XII). En gräns som var rätt dragen när den infördes behöver dessutom inte förbli rätt (XVIII).

Sista ledet. I en modell av hur beslut förs ned genom flera led samlades avvikelserna i de sista leden, närmast verksamheten, och förbättringar där gav mest (XI). Det stämmer med mönster 3, men säger inte att fler beslut ska fattas lokalt. Det säger att förmågan längst ut avgör mycket av resultatet.

Sverige är redan decentraliserat i flera avseenden

Granskningen av de tio systemanalyserna visade att den bild av Sverige som den gamla hypotesen byggde på inte stämmer i sin allmänna form:

• Planering: kommunerna har planmonopol och beslutar genom detaljplaner var och hur det får byggas.
• Skola: skolan kommunaliserades 1991 och har sedan dess, tillsammans med friskolereformen, gjort det svenska skolsystemet till ett av de mest decentraliserade bland OECD-länderna.
• Sjukvård: regionerna ansvarar för den största delen av hälso- och sjukvården, kommunerna för vård i särskilda boenden och ofta hemsjukvård.
• Kultur: av de offentliga utgifterna för kultur, folkbildning och medier 2023 stod kommuner och regioner för mer än hälften.
• Energi: kommunerna har sedan 2009 ett veto mot ny vindkraft.

Det finns områden med en tydlig centralisering. Det tydligaste är polisen, som 2015 slogs ihop till en myndighet. Men även där är bilden blandad: den lokala närvaron försvagades, samtidigt som minskningen av det dödliga våldet sedan 2022 tycks ha kommit med en starkare nationell och internationell samordning.

Mönstren nedan är det vi fann i stället.

Mönster 1: Samordningen mellan nivåerna

Många av de allvarligaste bristerna uppstår där ansvaret för samma människa eller fråga är delat mellan olika huvudmän.

• Äldre med stora behov får omsorg från kommunen och vård från regionen, och faller ibland mellan dem.
• Under pandemin delades ansvaret mellan Folkhälsomyndigheten, regeringen, regionerna och kommunerna. Coronakommissionen pekade bland annat på problem i ansvarsfördelningen mellan nivåerna.
• Förebyggande insatser, som minskar framtida kostnader hos flera aktörer, är svåra att finansiera när varje aktör har sin egen budget.

Problemet i dessa fall är varken att besluten fattas för högt eller för lågt, utan att nivåerna inte hänger ihop.

Se Äldreomsorg, Hälsa och Välfärd.

Mönster 2: De som redan bor där beslutar

När ett beslut fattas lokalt men påverkar många fler än dem som fattar det, kan den lokala nivån ha en slagsida.

• Bostäder: en kommuns väljare är dess nuvarande invånare. De som skulle vilja flytta dit har ingen röst, samtidigt som bostadsmarknaden är regional. Olika krav i olika kommuner har också bidragit till att Sverige inte fungerar som en nationell byggmarknad, enligt Byggkonkurrensutredningen.
• Vindkraft: en kartläggning som vindkraftsbranschen låtit göra visar att 64 procent av projekten 2020–2024 stoppades av det kommunala vetot. Nyttan av ny elproduktion kommer hela elsystemet till del, medan påverkan är lokal. Från juli 2026 ska närboende få en andel av intäkterna från nya vindkraftverk.

Här pekar subsidiariteten inte bara nedåt. Den pekar mot regional samordning av volymer och mot att de som bär kostnaden lokalt också får del av nyttan.

Se Bostäder och Energi.

Mönster 3: Handlingsutrymme och kontinuitet nära människan

På flera områden verkar problemet inte vara var besluten fattas i organisationen, utan hur lite utrymme som finns längst ut.

• Hemtjänsten: en äldre person med hemtjänst mötte 2022 i genomsnitt 16 olika personer ur personalen under två veckor. Kontinuitet är det som äldre värderar högt, och flera kommuner prövar nu ramtid, där den äldre och personalen själva bestämmer hur den beviljade tiden används.
• Välfärdssystemen: spänningen mellan kontroll och tillit syns i Försäkringskassans riskbaserade kontroller, där en maskininlärningsbaserad riskprofil togs ur bruk efter att Integritetsskyddsmyndigheten inlett en tillsyn.
• Polisen: målet om en polis nära medborgarna har inte uppnåtts, trots att det var ett av reformens huvudsyften.

Det här är den form av subsidiaritet som ligger närmast Ashbys lag: att förstärka förmågan där variationen möts.

Se Äldreomsorg, Välfärd och Trygghet.

Mönster 4: Lokal frihet utan golv

Där lokal frihet saknar tillräckliga nationella miniminivåer kan skillnaderna växa.

• Skolan: svenska elever presterade i PISA 2022 över OECD-genomsnittet i alla tre ämnen. Men enligt Skolverket har likvärdigheten försämrats och är sämre än i övriga Norden. Den statliga utredningen om skolans huvudmannaskap presenterade ett förstatligande som ett av två alternativ.
• Sjukvården: Vårdansvarskommittén föreslog att staten tar ett större ansvar för bland annat kompetensförsörjning, läkemedel, vaccinationer och screening, och alltså att vissa uppgifter flyttas uppåt.

Här pekar subsidiariteten uppåt: mot nationella golv och gemensamma standarder, i kombination med lokalt utrymme för hur målen nås.

Se Utbildning och Hälsa.

Där underlaget är svagt

Granskningen visade också att vissa påståenden i den gamla texten vilade på svagare grund än vi trodde. Ett exempel är kommunsammanslagningarna. För 1952 års reform finns tecken på stordriftsfördelar upp till en viss storlek, men resultaten är inte statistiskt säkerställda i den mest robusta analysen. Den studie som visade ojämn representation och förlorade arbetstillfällen i mindre, sammanslagna kommuner gällde Finland, inte Sverige. Vi vet alltså mindre om effekterna av de svenska sammanslagningarna än den gamla texten gav sken av.

Se Fall S1: Kommunsammanslagningar och Motevidens.

Utifrån granskningen formulerar vi fem hypoteser. De är avsedda att prövas, och för var och en anger vi vad som skulle tala emot den.

H1. Gränssnitten mellan huvudmän är en huvudkälla till brister

Hypotes: När ansvaret för samma person eller fråga är delat mellan huvudmän, som kommun och region, uppstår en stor del av bristerna i övergångarna mellan dem snarare än inom någon enskild nivå. Förbättringar i samordningen, som gemensamma team, gemensam budget eller en ansvarig kontaktperson, ger större effekt än att flytta ansvaret helt till en nivå.

Det här skulle tala emot hypotesen: att bristerna främst förklaras av förhållanden inom en enskild huvudman, eller att reformer som samlar ansvaret hos en huvudman ger tydligt bättre resultat än förbättrad samordning.

H2. Lokala beslut med regionala följder ger en slagsida

Hypotes: Där beslutet fattas lokalt men nyttan är regional eller nationell, som vid bostadsbyggande och vindkraft, blir utbyggnaden lägre än vad regionen behöver. Slagsidan minskar om de som bär kostnaden lokalt får del av nyttan, eller om volymerna samordnas regionalt.

Det här skulle tala emot hypotesen: att andelen tillstyrkta vindkraftsprojekt inte ökar efter att intäktsdelningen till närboende införts, eller att kommuner i regioner med starkare samordning inte bygger mer än andra.

H3. Handlingsutrymme nära människan förbättrar kvaliteten

Hypotes: Mer handlingsutrymme och kontinuitet nära den enskilde, till exempel ramtid och små fasta team i hemtjänsten, ger bättre upplevd kvalitet och arbetsmiljö utan väsentligt högre kostnad.

Det här skulle tala emot hypotesen: att utvärderade försök visar oförändrad eller sämre kvalitet, klart högre kostnader eller att skillnaderna mellan brukare ökar på ett sätt som inte går att motivera med olika behov.

H4. Lokal frihet kräver nationella golv

Hypotes: Decentralisering utan tillräckliga nationella miniminivåer, utjämning och uppföljning ökar skillnaderna mellan platser och grupper. Lokal frihet fungerar bäst när den gäller hur mål nås, snarare än vilka grundläggande mål som gäller.

Det här skulle tala emot hypotesen: att decentralisering utan sådana golv inte ökar spridningen i utfall, eller att starkare nationella golv inte minskar den.

H5. Motståndskraft kräver reserver på flera nivåer

Hypotes: Samhällets förmåga att klara allvarliga störningar, till exempel i livsmedelsförsörjningen eller vid grov organiserad brottslighet, kräver reserver och förmåga både nationellt och lokalt. Lokala lösningar kompletterar men ersätter inte nationell kapacitet, och nationell kapacitet fungerar sämre utan lokal förankring.

Det här skulle tala emot hypotesen: att förmågan vid verkliga kriser huvudsakligen avgörs av en enda nivå, eller att lokala insatser inte tillför något mätbart utöver nationella lager och resurser.

Vad det betyder för förslagen

Projektets förslag i de tio systemanalyserna har reviderats i ljuset av granskningen. Tre principer gäller nu för dem alla.

Förslag är idéer att pröva. Varje förslag beskrivs som en pilot i begränsad skala, med en plan för utvärdering och med en tydlig redovisning av vad som skulle kunna gå fel. Kostnadsuppskattningar anges som grova och med sina antaganden synliga.

Förslag pekar åt båda hållen. Några förslag flyttar beslut närmare människor, som små hemtjänstgrupper med ramtid eller planbesked på initiativ från grannskapet. Andra flyttar ansvar uppåt eller stärker samordningen, som regional samordning av bostadsbyggandet och nationella miniminivåer i försöksverksamheter.

Förslag bygger på det som redan finns. Flera förslag i den gamla versionen föreslog nya lagar eller strukturer för sådant som redan finns i Sverige, som medling vid brott, sociala investeringsfonder, lärarkooperativ och det kommunala vetot. De reviderade förslagen utgår i stället från befintliga regler och erfarenheter.

Exempel

Vår utgångspunkt

Svensk Subsidiaritet är ett oberoende projekt med en uttalad utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen. Det innebär en risk att vi ser det vi letar efter. Granskningen hösten 2026 visade att den risken var verklig: den första texten innehöll påståenden som passade argumentet men inte stämde. Vi har försökt motverka det genom evidensstandarder, en sida med motevidens och rättelsenoteringar på de sidor som ändrats. Det garanterar inte att vi har rätt, men gör det lättare för andra att se var vi kan ha fel. Projektets egna modeller bygger på förenklade antaganden och är inte referentgranskade. Vi använder dem för att formulera frågor och hypoteser, inte som belägg.

Värdefrågor

Frågan om rätt nivå är inte bara teknisk. Avvägningen mellan likvärdighet och lokal anpassning, mellan kontroll och tillit, och mellan nationella behov och lokala intressen är politisk. Systemanalys kan klargöra vad som står på spel och vad som troligen händer vid olika val, men inte avgöra vad som är rätt. Den gamla texten beskrev sin analys som “inte ideologi utan matematik”. Det var fel. Alla förslag om hur samhället ska styras bygger på värderingar, även våra.

Mätproblem

Flera av hypoteserna är svåra att pröva. Det är sällan möjligt att jämföra samma verksamhet organiserad på två sätt under i övrigt lika förhållanden, och begrepp som “variation” och “handlingsutrymme” är svåra att mäta. Vi föreslår därför piloter med jämförelsegrupper där det går, och öppen redovisning av osäkerheten där det inte går.

Öppna frågor

• Hur ska ansvaret mellan kommun och region för personer med både vård- och omsorgsbehov utformas för att bristerna i gränssnitten ska minska?
• Kan intäktsdelning och lokalt ägande ändra kommuners inställning till ny elproduktion, eller behövs andra förändringar av det kommunala vetot?
• Vilka nationella golv behövs i skolan för att vända utvecklingen av likvärdigheten, och vad bör lämnas åt skolorna?
• Hur mycket kostar kontinuitet och handlingsutrymme i hemtjänsten, och vad ger det?

Vi tar gärna emot invändningar, rättelser och förslag på underlag. Kontakta oss.

Källorna nedan är de viktigaste för argumenten i den här texten. Fler källor finns på respektive systemanalys och evidenssida.

Styrning och teori

• W. Ross Ashby, An Introduction to Cybernetics (1956)
• Wallace Oates, Fiscal Federalism (1972)
• Elinor Ostrom, Governing the Commons (1990)
• Regeringsformen 14 kap. (kommunal självstyrelse)
• Björn Kenneth Holmström, Governance as Engineering, arbetsrapporter II, XI, XII, XVIII, XX och XXVII (ej referentgranskade)

Utredningar och myndigheter

• SOU 2022:53, Statens ansvar för skolan
• SOU 2025:62, Ansvaret för hälso- och sjukvården (Vårdansvarskommittén)
• SOU 2015:105, Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande (Byggkonkurrensutredningen)
• Coronakommissionen, SOU 2020:80 och SOU 2022:10
• Skolverket, PISA 2022
• Socialstyrelsen, uppföljning av fast omsorgskontakt och personalkontinuitet i hemtjänsten
• Myndigheten för kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2023
• Polismyndigheten, statistik över skjutningar 2022 och 2025
• Integritetsskyddsmyndigheten, beslut efter tillsyn av Försäkringskassan (2025)
• Riksdagen, Näringsutskottets betänkande 2025/26:NU20, Vindkraft i kommuner

Forskning om kommunsammanslagningar

• Hanes, N. (2015), “Amalgamation impacts on local public expenditures in Sweden”, Local Government Studies
• Harjunen, O., Saarimaa, T. och Tukiainen, J. (2021), “Political representation and effects of municipal mergers”, Political Science Research and Methods (studie av finska kommunsammanslagningar)

Arkiverad text

• Den svenska subsidiaritetshypotesen (2026, arkiverad)